論文摘要 “群眾路線”是中國共產(chǎn)黨最根本的工作路線，要求“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”?；谖覈姓O(jiān)察工作主體——紀委、行政監(jiān)察局“聯(lián)署辦公”的現(xiàn)實特點，“群眾路線”也成為我國行政監(jiān)察的一項根本工作路線、指導(dǎo)思想。學(xué)生近期在學(xué)習(xí)新公共管理、公私協(xié)力方面的知識，所以在對“群眾路線”與我國行政監(jiān)察制度的發(fā)展之間的關(guān)系進行思考時，自然的看到了新公共管理的影子和現(xiàn)實可能性。故而，從公眾參與、公司協(xié)力角度對我國行政監(jiān)察制度發(fā)展進行了一些思考。學(xué)生作此文之思路是：首先，以介紹行政監(jiān)察本身的作用與功能作為邏輯起點;其次，通過引用社會學(xué)中“功能主義”、公共管理學(xué)中“行政環(huán)境”、制度經(jīng)濟學(xué)中“交易成本”三個理論作為視角，探討行政監(jiān)察制度建設(shè)、運行中公眾參與的必要性;再次，融合“新公共管理理念”、“群眾路線”作為行政監(jiān)察中引入公眾參與的理論基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ);最后，對我國行政監(jiān)察制度進行實證分析并提出若干建議。
論文關(guān)鍵詞 行政監(jiān)察 公眾參與 群眾路線 新公共管理
一、何謂行政監(jiān)察
行政監(jiān)察，就是“國家行政機構(gòu)內(nèi)專門行使監(jiān)督職權(quán)的機關(guān)，依法對國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員行使行政權(quán)力的行為進行的監(jiān)視和督察?！?行政監(jiān)察作為國家行政管理體系中的一個重要組成部分，是政府的一種自我制約和內(nèi)部監(jiān)督，是實施有效行政管理的一個必不可少的重要環(huán)節(jié)。
二、何謂公民參與
公眾參與，通常又稱為公共參與、公民參與，“就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動?！?公民參與源于古希臘雅典的直接民主模式，到十八、十九世紀表現(xiàn)為洛克與密爾提倡的民主理論、黑格爾的“公民社會觀”、哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”論點，直到 20 世紀中后期，公民參與才被廣泛應(yīng)用于行政領(lǐng)域，甚至改變了行政的運作模式——由行政主導(dǎo)演變?yōu)楣駞⑴c主導(dǎo)。
隨著上世紀六七十年代以來新公共管理理念在全球范圍內(nèi)的擴散、新公共管理改革在多個國家的穩(wěn)步推進，西方國家政府再造、行政管理模式的轉(zhuǎn)變以及我國行政體制改革的深度與速度都在加強。其中，加強公民參與和實現(xiàn)行政民主化是其中的重要組成部分，也是新時代全球性的公共管理改革的發(fā)展趨勢。
三、在行政監(jiān)察中的引入公民參與的必要性分析
從促進行政監(jiān)察制度功能的實現(xiàn)出發(fā)，學(xué)生認為在其中引入公共參與，有必要性如下：
（一）功能主義視角
功能主義認為，社會是由在功能上滿足整體需要從而維持社會穩(wěn)定的各部分所構(gòu)成的一個復(fù)雜的系統(tǒng)。 社會學(xué)家孔德、斯賓塞等人將社會整體看做一個有機體，按照達爾文“進化論”的理論，其中各社會因素、組成部分都具有其存在的意義，都對社會這個有機體的成長、運行、發(fā)展具有一定意義，起到一定作用。按照《行政監(jiān)察法》第一條的表述，行政監(jiān)察的功能是“為了……保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能”，簡言之，即為了促進行政權(quán)的有效實施。而行政權(quán)的實施，是以社會為客體，以社會成員、社會事務(wù)為承載體的，即其實施是為了社會有序運行、發(fā)展。公眾作為社會的主體，其利益的實現(xiàn)即成為了行政權(quán)之功能的指向，也是行政監(jiān)察功能的體現(xiàn)。故而，之于社會這個有機體整體而言，行政監(jiān)察功能的實現(xiàn)應(yīng)以公眾為目的。公眾參與是充分表達、充分實現(xiàn)公眾利益的高效機制，因此，行政監(jiān)察制度中引入公眾參與是其功能實現(xiàn)的必要條件。
（二）行政環(huán)境視角
行政環(huán)境是行政管理學(xué)（公共管理學(xué)）中的重要概念，它是指影響行政系統(tǒng)生存與發(fā)展的要素的總和，包括外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境。行政管理學(xué)認為行政系統(tǒng)是與外部環(huán)境密切聯(lián)系的開放性社會系統(tǒng)，它適應(yīng)外部環(huán)境需要而產(chǎn)生;在與后者的相互作用中，發(fā)揮自己的特殊功能，保持自己運行的和諧。全面考察行政環(huán)境，研究外部環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響，對正確理解行政系統(tǒng)的建立原則、結(jié)構(gòu)特點、運行方式、功能范圍、發(fā)展規(guī)律與歷史命運，掌握優(yōu)化行政環(huán)境的正確途徑和科學(xué)方法，提高行政管理水平等，都有重要意義。
（三）交易成本視角
學(xué)生認為，交易成本理論也可以用來對行政監(jiān)察制度進行“成本——效益”分析。在行政監(jiān)察制度的運行過程中，為完成交易（行政監(jiān)察目標的完成與實現(xiàn)），至少需要人力、物力、信息、時間等方面的成本，而行政監(jiān)察作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制度，不能避免因“裁判員”與“運動員”之間的緊密關(guān)系而帶來的在形式上、實質(zhì)上的不利益。由于行政系統(tǒng)本身作為一個社會子系統(tǒng)，在其結(jié)構(gòu)中，不僅有簡單作為行政機關(guān)工作人員身份，以工作關(guān)系為紐帶而形成的正式群體，也有因工作原因進而產(chǎn)生其他情感交流，而形成的以其他社會關(guān)系為紐帶的非正式群體。非正式群體屬于初級群體的一種，初級群體是一個相對較小，有多重目的的群體，群體間的互動式親密無間的，并存在一種強烈的群體認同感。 其對于其所在社會（子）系統(tǒng)的運行具有正、負兩種效應(yīng)。因此，在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行行政監(jiān)察制度的運行過程中，基于行政工作人員之間基于非正式群體成員身份的情感，將會對行政監(jiān)察工作帶來負效應(yīng)，如包庇、監(jiān)察力度弱、通風(fēng)報信等。換言之，即基于非正式群體效應(yīng)，行政監(jiān)察制度的運行效益會降低。為降低行政監(jiān)察人員與其他被監(jiān)察人員之間形成非正式群體的概率，為抵消、減輕非正式群體效應(yīng)對監(jiān)察效益的損耗，必然要求在監(jiān)
察成本方面進行“增資”——專門監(jiān)察隊伍的培養(yǎng)、專業(yè)監(jiān)察技術(shù)的培養(yǎng)、監(jiān)察周期的增長以及監(jiān)察力度的加強。這些“增資”主要表現(xiàn)在人力、物力、時間、信息成本的大量提升上。行政監(jiān)察制度自身的目標是“改善行政管理，提高行政效能”，而若其成本巨大，則必然被束之高閣，成為非常態(tài)、非常規(guī)運行制度。
行政監(jiān)察制度運行中“交易成本”的降低，不能簡單粗暴的從成本的量上入手，而應(yīng)當從成本的承載者入手。即在不降低行政監(jiān)察現(xiàn)有質(zhì)量的前提下，于行政監(jiān)察機關(guān)之外，引入其他主體參與行政監(jiān)察活動的運行實施，從而使人力、物力、時間、信息等行政監(jiān)察所需“交易成本”被其他主體承擔(dān)，以此提高行政監(jiān)察的效益，達到一定社會條件下的“帕累托最優(yōu)”。
（四）新公共管理理念、群眾路線指引下的行政監(jiān)察制度
上世紀六七十年代以來，在新公共管理改革浪潮的推進下，“公私合作（公私協(xié)力）”模式逐漸成為了各國行政機關(guān)所采取的提供公共產(chǎn)品的主要手段之一，它具有降低成本、提高效益、促進服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)勢。而該模式在發(fā)展歷程以及先進實踐中更多的是應(yīng)用在公共服務(wù)的提供方面，而在行政監(jiān)察方面則無直接體現(xiàn)，究其原因，在于行政監(jiān)察行為相較于公共服務(wù)及一般行政管理行為而言，有更強的行政性，難以讓第三部門或者市場主體、社會組織承擔(dān)，否則對社會秩序、行政管理秩序的安定性影響過大，也不利于行政決策、行政行為。
但是，究其實質(zhì)，行政監(jiān)察也是一項公共產(chǎn)品，與公共服務(wù)一樣，對社會生活具有正效應(yīng)。結(jié)合對行政監(jiān)察制度運行的完全生命周期、運行方式的分析，行政監(jiān)察并不完全排斥行政監(jiān)察主體之外的其他主體的參與。在信息收集、日常監(jiān)督、監(jiān)察效果評估等非強權(quán)力屬性方面，都可以引入其他主體與行政監(jiān)察機關(guān)進行合作。從功能主義、行政環(huán)境理論、交易成本理論方面來審視，其他主體的參與，對行政監(jiān)察效果的提升都有極大促進作用。
通過對“新公共管理理念”與“群眾路線”的比較分析，我們不難發(fā)現(xiàn)這兩者在一定程度上有其共同點——公眾參與。雖然兩者在參與程度的要求上有所不同，但究其目標，都在于提高公共管理（公共服務(wù)）的效率、效益，降低成本 。故而，二者在一定程度上，可以共同作為行政系統(tǒng)發(fā)展的指導(dǎo)思想，具有可融合性。“新公共管理理念”指導(dǎo)下的行政改革思路也適合“群眾路線”指導(dǎo)下的行政監(jiān)察制度發(fā)展需要，即可以滿足上文所述三個必要性的要求。